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常委会会议

关于《洛阳市偃师二里头遗址和商城遗址保护条例(草案)》的说明

2009-5-13

—2009年5月11日在市十三届人大常委会第二次会议上
 
洛阳市人民政府副市长  杨炳旭
 
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
    我受市人民政府的委托,现就《洛阳市偃师二里头遗址和商城遗址保护条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》的起草情况作以下说明:
    一、二里头遗址、偃师商城遗址的基本情况
    二里头遗址位于偃师市区西南约9公里处,伊、洛二水之间,东西长约2.5公里,南北宽约1.5公里,是夏代都城遗址。1959年这里出土了大量石器、陶器、玉器等,其中小件铜器如刀、爵、铃等,是我国迄今所见最早的青铜器。第三期文化层中发现两处大型宫殿夯土台基。其中西边一处面积约10000平方米,在台基中北部有一座面阔8间、进深3间的宫殿基址,四周环以廊庑。在遗址东南部还发现大面积铸铜、制陶作坊遗址。为学术界公认的中国迄今为止发现最早的王都遗址,即华夏第一个王朝夏王朝的国都。1988年11月13日国务院公布二里头遗址为第三批全国重点文物保护单位。
    偃师商城遗址是我国奴隶制社会早期文化遗址。它是迄今为止考古发现的我国商代早期城址中,年代最早、规模最大、保存最好的一座都城遗址。它是商汤灭夏之后所营建的早商都城,即古文献中所谓的“西亳”,距今约3600年。在国家“九五”重大科技攻关研究项目—“夏商周断代工程”中,作为夏商王朝分界的界标。1988年11月13日国务院公布商城遗址为第三批全国重点文物保护单位。
    长期以来,各级党委、人大、政府非常重视二里头遗址、偃师商城遗址的保护,在城市规划和项目建设上优先考虑重要遗迹的保护。特别是近几年,国家对二里头遗址、偃师商城遗址的保护给予了极大关注,计划利用3-5年时间,通过一系列环境治理和保护展示工程,把二里头遗址、偃师商城遗址建成全国最具代表性、最具影响力的大遗址保护展示园区。
    二、制定《条例(草案)》的必要性
    一是制定《条例(草案)》是国家大遗址保护的需要。国家对二里头遗址、偃师商城遗址的保护非常重视,国务院公布的《国家“十一五”文化发展纲要》把二里头遗址、偃师商城遗址确定为“十一五”期间全国大遗址保护的重大项目和重点工程;国家文物局、财政部将该遗址作为全国首批重点保护的36处大遗址之一;国家文物局局长单霁翔同志对大遗址保护工作提出六点建议,明确指出:洛阳附近的二里头遗址、偃师商城遗址、汉魏故城遗址以及隋唐洛阳城遗址,是中国早期都城遗址中最杰出的代表、流传至今最重要的遗址、5000年文明最重要的物证,其保护应给予足够的重视和关注。
    目前整体保护规划已制定完成,偃师商城遗址宫殿区、西城墙保护展示工程正在进行。制定出台专门的地方性法规,将二里头遗址、偃师商城遗址的保护范围和建设控制地带以及重要遗迹通过地方立法的形式予以明确,使二里头遗址、偃师商城遗址的保护纳入法制化轨道,是该遗址整体保护的需要。
    二是制定《条例(草案)》是进一步规范建设行为、有效遏制人为破坏的需要。长期以来,各级政府和全社会为保护二里头遗址、偃师商城遗址付出了艰辛的努力,取得了积极的成果。但是,由于没有一部针对性强、极具操作性的专门保护法规予以规范,当地居民生产、生活及乡镇企业的无序发展,尤其是大型建设项目的威胁,使二里头遗址、偃师商城遗址的保护面临着诸多问题,保护形势十分严峻,迫切需要制订切实可行的专门法规来规范遗址保护区域内的项目建设、考古发掘、旅游开发、生产生活等各种行为。
    三、《条例(草案)》的立法依据和起草过程
    洛阳市人大常委会对二里头遗址、偃师商城遗址保护立法的工作高度重视,2008年9月由李柳生副主任带队,人大教科文卫工委、法工委、法制局和偃师市政府有关人员赴西安等地进行了调研。根据洛阳市人大和洛阳市政府的立法计划和工作安排,偃师市政府在洛阳市政府的领导下,于2008年12月初成立了立法工作领导小组,抽调业务骨干对上位法《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》、《河南省〈文物保护法〉实施办法(试行)》、《河南省古代大型遗址保护管理暂行规定》等法律法规进行了学习,参照洛阳汉魏故城、洛阳隋唐城、安阳殷墟等文物保护单位的立法经验,紧密结合我市的实际,认真总结以往工作中的经验教训,充分听取了有关专家的意见,于今年1月起草了《条例(草案)》初稿。2月初,召集有关专家学者对初稿进行讨论,修改完善,并经偃师市文物局局长办公会研究通过,于2月3日将《条例(草案)》送审稿正式报偃师市政府。偃师市政府法制局对二里头遗址、偃师商城遗址保护的立法工作十分重视,组织有关专家和人员逐条逐句地对初稿进行了修改,调整了《条例(草案)》送审稿的体例结构,删去了部分与上位法相悖和重复的内容,形成了征求意见稿。2月17日、 23日和3月3日洛阳市政府法制局分别主持召开了3个立法座谈会,听取了市政府有关部门和法律顾问、二里头遗址、偃师商城遗址文物工作队、二里头遗址、偃师商城遗址所涉及乡镇、村民委员会代表的意见和建议,并就《条例(草案)》征求意见稿的内容和有关问题进行了讨论。之后,洛阳市政府法制局会同偃师市文物局对有关部门、单位和个人的意见以及《条例(草案)》征求意见稿涉及的有关法律和实际问题反复进行研究、探讨,进行了反复修改,形成了《条例(草案)》。经2009年4月3日洛阳市人民政府第12次常务会议审议通过,以洛政文[2009]60号文将《条例(草案)》正式提请市人大常委会审议。
    四、《条例(草案)》的主要内容
    本《条例(草案)》共23条,包括立法的依据;本法调整对象和适用范围;保护的原则;保护的主管部门、具体管理部门和协管部门及其职责;保护区域和重要遗址;规划的制定和调整的范围;保护管理的具体要求;保护资金来源和资金管理;奖励及处罚等。
    五、需要说明的几个问题
    本《条例(草案)》是在洛阳市政府的领导下,偃师市人民政府、偃师市文物管理局认真调查研究、总结实践经验的基础上,依照《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》等法律法规,多次征求市有关部门、单位及遗址所在地各级政府、企业代表以及法律专家的意见,结合实际情况,反复修改后形成的。在修改起草过程中,还参考借鉴了其他省市有关文物保护的法律规定,使之更加完善。现就《条例(草案)》中的几个问题,简要说明如下:
    (一)关于保护区域范围的划定问题。按照《中华人民共和国文物保护法》第十五条、第十八条的规定,二里头遗址、偃师商城遗址包括保护范围和建设控制地带均应当由省政府批准和公布。省政府于2004年8月以豫政文[2004]151号文的形式批复了二里头遗址、偃师商城遗址的保护范围和建设控制地带的具体范围。因此,《条例(草案)》中的保护范围和建设控制地带是援引豫政文[2004]151号文规定的具体范围。为进一步加大保护力度,切实将已发现的重要遗迹保护好,《条例(草案)》在保护区域中又设定了9处重要遗迹,并明确了保护范围。
    (二)关于如何解决遗址保护和城乡建设的关系。在征求意见过程中,遗址内的乡镇和村民委员会代表提出,《条例(草案)》所设定的保护措施过于严厉,比如“不得进行与二里头遗址、偃师商城遗址保护无关的工程建设”等规定,不利于偃师城乡建设和经济发展,难以执行。经认真讨论,草案在处理文物保护和城乡基本建设的关系上遵循了以下原则:一是必须以保护文物遗迹为前提;二是要考虑遗址分布范围广、部分区域历史上已为建成区的实际;三是体现以人为本的思想,兼顾遗址区单位、居民的生产、生活需要。为此,现在审议的草案在第十四条增加了“确需进行工程建设的,应当符合二里头遗址、偃师商城遗址保护规划,在选址用地时应当提前征求偃师市文物管理局的意见,并依法履行报批手续”。
    (三)关于行政处罚的法律依据。行政处罚是法律规范得以实施的重要保证,也是重要的行政管理措施。《条例(草案)》在第二十条规定了4项处罚措施,其中大部分处罚规定是援引《中华人民共和国文物保护法》等上位法的规定而设立的。只有个别处罚,最高处罚不超过1万元的处罚规定是依据二里头遗址、偃师商城遗址的实际,参照外地经验而设定的。
    总之,《条例(草案)》严格按照国家有关文物法律、法规、规章规定,没有与上位法相抵触的内容。在加强保护管理、强化措施手段的同时,注重结合遗址实际,突出地方特色。本《条例》的出台将有利于二里头遗址、偃师商城遗址的保护管理工作,为二里头遗址、偃师商城遗址的保护管理工作提供法律保障。
    以上说明和《条例(草案)》,请予审议。
    谢谢!