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常委会会议

关于《洛阳市隋唐洛阳城遗址保护条例(草案)》的说明

2008-6-26

——2008年6月20日在市十二届人大常委会第35次会议上
 
市文物管理局局长  郭引强
 
尊敬的主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
    我受市人民政府的委托,现就《洛阳市隋唐洛阳城遗址保护条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》的起草情况作以下说明:
    一、隋唐城遗址的基本情况
    隋唐洛阳城始建于隋大业元年(公元605年),废弃于金元时期,前后延续使用500余年。是隋、唐、后梁、后唐、后晋、北宋等朝代的都城或陪都所在地,遗址分布在今老城、西工、廛河、洛龙区以及宜阳县境内,占地47平方公里, 1988年国务院公布其为全国重点文物保护单位。
    经过50多年的调查、勘探发掘和研究,已基本搞清了隋唐洛阳城的轮廓和内涵。主要由宫城、皇城、东城、含嘉仓城、圆璧城、曜仪城、外郭城以及西苑组成,规模宏大,布局有序。遗留并发现的重要遗迹有:宫城、皇城、含嘉仓城、外郭、回洛仓城、九洲池及、洛南里坊区、上阳宫、合璧宫、宋代衙署遗址等。其中应天门基址、外郭北城垣仍部分保留在地面上,最高处高出地面达3米。
    长期以来,各级党委、人大、政府非常重视隋唐洛阳城的保护,在城市规划和项目建设上优先考虑重要遗迹的保护,特别是近几年,国家对隋唐洛阳城遗址的保护给予了极大关注,计划利用3-5年时间,通过一系列环境治理和保护展示工程,把隋唐洛阳城建成全国最具代表性、最具影响力的大遗址保护展示园区。
    二、制定《条例(草案)》的必要性
    一是丝路申遗工作的需要。自2006年国家正式启动丝绸之路跨国申报世界文化遗产工作以来,经过我市前期卓有成效地工作,古都洛阳在丝绸之路上的重要地位得以正式确立。我市隋唐洛阳城、汉魏故城、白马寺、汉函谷关等4处文物遗迹作为丝绸之路捆绑项目申报世界文化遗产,2009年将接受联合国教科文组织专家评估,2010年提交大会表决。根据联合国教科文组织《世界遗产公约》要求,制订出台专门的保护法规是申遗的必要条件。
    二是制定《条例(草案)》是国家大遗址保护的需要。国家对隋唐洛阳城遗址的保护非常重视,国务院公布的《国家“十一五”文化发展纲要》把隋唐洛阳城确定为“十一五”期间全国大遗址保护的重大项目和重点工程;国家文物局、财政部将该遗址作为全国首批重点保护的36处大遗址之一;国家文物局局长单霁翔同志明确指出,隋唐洛阳城遗址的保护十分紧迫和必要,要下大力气,把隋唐洛阳城遗址建成全国规模最大、最具代表性的古代大型城市遗址公园。目前隋唐洛阳城遗址整体保护规划已基本制定完成,定鼎门遗址、宫城核心区等保护展示工程正在进行。制定出台专门的地方性法规,将隋唐洛阳城的保护范围和建设控制地带以及重要遗迹通过地方立法的形式予以明确,使隋唐洛阳城的保护纳入法制化轨道,是该遗址整体保护的需要。
    三是制定《条例(草案)》是进一步规范建设行为、有效遏制人为破坏的需要。长期以来,各级政府和全社会为保护隋唐洛阳城付出了艰辛的努力,取得了积极的成果。但是,由于没有一部针对性强、极具操作性的专门保护法规予以规范,当地居民生产、生活及乡镇企业的无序发展,尤其是大型建设项目的威胁,使隋唐洛阳城保护面临着诸多问题,保护形势十分严峻,迫切需要制订切实可行的专门法规来规范遗址保护区域内的项目建设、考古发掘、旅游开发、生产生活等各种行为。
    三、《条例(草案)》的立法依据和起草过程
    市人大对隋唐洛阳城遗址立法工作高度重视,今年年初,李柳生主任亲自带队,人大教科文卫工作委员会与我局有关人员赴四川等省区进行调研,提交了调研报告。根据市人大、市政府的立法计划和工作安排,我局于3月初成立了立法工作领导小组,抽调业务骨干对上位法《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》、《河南省〈文物保护法〉实施办法(试行)》、《河南省古代大型遗址保护管理暂行规定》等法律法规进行了学习,参照北京、西安、郑州、大同、唐山、安阳、吐鲁番等城市文物保护的立法经验,紧密结合我市的实际,认真总结以往工作中的经验教训,充分听取了有关专家的意见,于今年3月起草了《条例(草案)》初稿。4月初,召集有关专家学者对初稿进行讨论,修改完善,并经局长办公会研究通过。形成了《条例(草案)》送审稿。4月3日《条例(草案)》送审稿正式报市政府。市政府法制局对隋唐洛阳城立法工作十分重视,4月7日立即安排专人和我局有关专家及相关人员对初稿进行了逐条逐句的修改,调整了《条例(草案)》送审稿的体例结构,删去了部分与上位法相悖和重复的内容,形成了征求意见稿。4月9日、17日和24日市政府法制局分别主持召开了3个立法座谈会,听取了市政府有关部门和法律顾问、隋唐洛阳城所涉及区、县、办事处、企业代表的意见和建议,并就《条例(草案)》征求意见稿的内容和有关问题进行了讨论。之后,市政府法制局会同我局对有关部门、单位和个人的意见以及《条例(草案)》征求意见稿涉及的有关法律和实际问题反复进行研究、探讨,进行了反复修改,形成了《条例(草案)》。该《条例(草案)》已于5月23日市政府第18次常务会议讨论通过。
    在此期间,市人大非常重视隋唐洛阳城遗址立法工作,市人大领导和科教文卫工作委员会听取了隋唐洛阳城保护情况的汇报;5月28日、29日和30日市人大李柳生主任及教科文卫工作委员会的同志,主持召开了3个立法座谈会,听取了市政府有关部门和隋唐洛阳城所涉及区、县、办事处、企业代表的意见和建议,并就《条例(草案)》征求意见稿的内容和有关问题进行了讨论。之后,又会同我局对有关部门、单位和个人的意见以及《条例(草案)》征求意见稿涉及的有关法律和实际问题反复进行研究、探讨,形成了《条例(草案)》。
    四、《条例(草案)》的主要内容
    本《条例(草案)》共22条,包括立法的依据;本法调整对象和适用范围;保护的原则;保护的主管部门、具体管理部门和协管部门及其职责;保护区域和重要遗址;规划的制定和调整的范围;保护管理的具体要求;保护资金来源和资金管理;奖励及处罚;附则等。
    五、需要说明的几个问题
    本《条例(草案)》是在市人民政府法制局、市文物局认真调查研究、总结实践经验的基础上,依照《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》等法律法规,多次征求市有关部门、单位及遗址所在地各级政府、企业代表以及法律专家的意见,结合实际情况,反复修改后形成的。在修改起草过程中,还参考借鉴了其他省市有关文物保护的法律规定,使之更加完善。现就《条例(草案)》中的几个问题,简要说明如下:
    (一)关于保护区域范围的划定问题。按照《文物保护法》第十五条、第十八条的规定,隋唐洛阳城遗址包括保护范围和建设控制地带均应当由省政府批准和公布。省政府也于2004年8月以豫政文[2004]151号文的形式批复了隋唐洛阳城遗址的保护范围和建设控制地带的具体范围。因此,《条例(草案)》中的保护范围和建设控制地带是援引豫政文[2004]151号文规定的具体范围。为进一步加大保护力度,切实将已发现的重要遗迹保护好,《条例(草案)》在保护区域中又设定了10处重要遗址,并明确了保护范围。
    (二)关于如何解决遗址保护和城乡建设的关系。在征求意见过程中,遗址内的部分县区、乡镇和街道办事处、企事业单位和居民代表提出,《条例(草案)》所设定的保护措施过于严厉,比如“不得进行与隋唐洛阳城保护无关的工程建设”等规定,不利于洛阳城乡建设和经济发展,难于执行。经认真讨论,草案在处理文物保护和城乡基本建设的关系上遵循了以下原则:一是必须以保护文物遗迹为前提,二是要考虑遗址分布范围广、部分区域历史上已为建城区的实际,三是体现以人为本的思想,兼顾遗址区单位、居民生产、生活需要。为此,现在审议的草案在第十二条增加了“确需建设生产生活设施的,应当符合隋唐洛阳城遗址保护规划,在选址用地时应当提前征求文物行政部门的意见,并依法履行报批手续”。
    (三)关于行政处罚的法律依据。行政处罚是法律规范得以实施的重要保证,也是重要的行政管理措施。《条例(草案)》在第二十条规定了4项处罚措施,其中大部分处罚规定是援引《中华人民共和国文物保护法》等上位法的规定而设立的。只有个别处罚,最高处罚不超过1万元的处罚规定是依据隋唐洛阳城遗址的实际,参照其他外地经验而设定的。
    总之,《条例(草案)》严格按照国家有关文物法律、法规、规章规定,没有与上位法相抵触的内容。在加强保护管理、强化措施手段的同时,注重结合本市实际,突出地方特色。本《条例》的出台将有利于隋唐洛阳城遗址的保护管理工作,为隋唐洛阳城遗址的保护管理工作提供法律保障。
    以上说明和《条例(草案)》,请予审议。
    谢谢!