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学习宣传宪法 加强宪法实施

2018-6-11

   关于对宪法的认识,应当说随着中国特色社会主义法律体系的形成,随着全面依法治国不断推进,广大干部群众的宪法意识总体上都有所提高。去年党的十八届四中全会决定设立国家宪法日,建立宪法宣誓制度,要求加强对宪法实施的监督,完善宪法监督制度等,体现了我们党对宪法的认识又提升到一个新高度。虽然现在宪法意识普遍有所提高,但通过调研发现,还有一些领导干部的宪法意识比较薄弱,主要表现在有的对宪法了解少、兴趣低,没有形成宪法至上的理念;有的对宪法知识一知半解、浅尝辄止,认为宪法与具体工作关系不大,对宪法的理解认识仅仅停留在政治层面;有的认为宪法是管方向管原则的,将宪法视为一纸具文,只是摆着做样子的,没有直接约束力;有的表面尊重宪法,实际工作却远离宪法,将宪法束之高阁;有的甚至把宪法当成工作中的负担、累赘,在捍卫宪法尊严、保障宪法实施方面,“说起来漂亮、喊起来响亮、做起来挂空档”,一旦真正遇到问题就撇开宪法,没有做到在宪法之下想问题、作决策、办事情。这些对宪法认识偏差的问题,有一定的普遍性。针对这些情况,我讲三个问题:什么是宪法、宪法规定了什么以及宪法的实施。

    一、什么是宪法

    近代意义上的宪法,是资产阶级民主革命胜利以后产生的。几百年来,资本主义的发展史表明宪法对资本主义国家的巩固和发展,对于资本主义经济的发展,都起了重要作用。那么宪法对社会主义国家有什么作用呢?宪法对社会主义国家的巩固和发展是否必不可少?社会主义国家的发展历史也就上百年,社会主义国家的数量也不多,但实践使我们认识到,一个社会主义国家的建设、巩固和发展,也需要一部符合国家整体利益和人民根本利益的宪法。这个国家的宪法必须代表绝大多数人民的意志,把绝大多数人民对国家的根本制度和基本原则的共同认识,用根本法的形式确定下来,作为国家一切活动的根本准则,这是社会主义国家建立国家、建设国家的基础。有了这个基础,在我们国家,中国共产党的领导地位、人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体、社会主义制度、国家的统一、民族团结才能有合法基础。

    当今世界的一个重要特点,就是各种各样的思想、纲领、主张不断涌现,世界不断趋向多元化、多样性。在这种情况下,如果要求一个国家的所有人在各种问题上都保持绝对一致,是不可能的。文化大革命中企图用“无产阶级专政条件下继续革命”的思想统一全国人民的思想,结果造成了思想的大混乱、大分裂。但作为一个统一的国家,要保持国家的稳定和人民的和平生活,绝大多数人民在对国家最根本的问题上又必须有最低限度的共同意见或者说最低限度的共识。

    前些年,有一次我参加与欧盟代表团的人权对话,他们老问在中国能否批评共产党,说想了解你们对批评共产党容忍的限度在哪里?我就用宪法来回答:宪法确立了我国绝大多数人民对国家最根本问题的共同意见,即坚持中国共产党领导、坚持社会主义制度。如果从改善党的领导、改进政府工作的角度来提出意见,无论怎么批评不仅是容许的,而且还受到鼓励。我们的报纸电视电台里此类批评很多。但是如果是要推翻中国共产党领导、推翻社会主义制度,就违宪了,违反了绝大多数人民的共同意志,付诸行动就违法了,刑法规定了相应的刑罚,我们的限度就在这里。

    历史正反两方面的经验教训证明,一个国家,没有统一的意志,没有共同的行动准则,就会变成一盘散沙,就会内乱不止,甚至四分五裂,外敌就会乘机入侵,国家的发展、人民生活的改善就无从谈起。国家的统一,人民的团结,以什么为基础?就是宪法。关于什么是宪法,毛主席有两段十分精辟的论述。1940年毛主席在《新民主主义论》一文中曾深刻指出:“在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法。”1954年毛主席在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中说:“一个团体要有一个章程,一个国家也要有一个章程,宪法就是一个总章程,是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式,把人民民主和社会主义原则固定下来,使全国人民有一条清楚的轨道,使全国人民感到有一条清楚的、明确的和正确的道路可走,就可以提高全国人民的积极性。”因此,我国的宪法是我国各族人民团结奋斗的共同基础,是凝聚全国各族人民团结一致、一心一意进行社会主义现代化建设的根本法,是治国安邦的总章程。

    宪法序言最后一段规定:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。”宪法序言这一段中“本宪法以法律的形式”这一表述告诉我们,宪法也是法律,是由国家强制力保证实施的行为规范。宪法的这一特征表明,宪法既是一个国家的总章程、总纲领,但又不同于一般的章程和纲领,不只是宣示性的或者指导性的,还是具有国家强制约束力的。同时,宪法又不同于一般法律,不同在于,宪法是根本法、最高法。

    所谓“根本法”,是就宪法内容上讲的,是指宪法“规定了国家的根本制度和根本任务”,解决的是国家政治、经济、文化、社会生活中带有战略性、全局性、长远性的问题,而一般法律是规定某方面的制度和任务的,解决的是某个领域的问题,比如,民法是规定民事活动方面的制度,刑法是规定犯罪和刑罚方面的制度。宪法规定的国家的根本制度,就是社会主义制度;宪法规定的根本任务,就是社会主义现代化建设。宪法的其他各项规定,都是为了保证国家的根本制度不受损害和根本任务的实现。其中,坚持中国共产党的领导等四项基本原则,坚持改革开放,坚持人民代表大会制度,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,实行社会主义市场经济,尊重和保障人权,实行依法治国、建设社会主义法治国家等,都是宪法的核心内容,是中国人民从近代一百多年来的奋斗历史特别是改革开放三十多年的实践中得出的最宝贵的经验。

    所谓“最高法”,是就宪法效力上讲的,是指宪法“具有最高的法律效力”。宪法和法律都是由国家强制力保证实施的行为规范,但宪法作为国家的根本法,其效力高于其他所有法律规范,包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。其他法律规范与宪法相抵触,一律无效。宪法序言最后一段规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法第五条进一步规定,“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”以上有两处规定的“各政党”,包括作为执政党的中国共产党,即可以解读为宪法规定共产党必须以宪法为根本活动准则,共产党必须遵守宪法和法律。党章规定党必须在宪法和法律范围内活动,与宪法的规定是一致的。宪法和党章这样规定,实际就是对我们党依宪执政、依法执政提出的要求。中国共产党作为执政党之所以必须在宪法和法律范围内活动,就在于我国宪法本质上就是党的最重要的方针政策,不依宪治国、不依宪执政,其结果一定是既破坏法治,又违反党的根本路线方针政策。依宪执政、依法执政,已经成为在新的历史条件下,我们党治国理政的基本方式。

    为了体现和保证宪法的根本法和最高法地位,宪法对宪法的修改、解释和监督实施,作了不同一般法律的特别规定,以保证宪法的至上地位不受损害。

    根本法和最高法,是宪法区别于一般法律的两个最显著特征。我们只有深刻认识和把握宪法的这两个特征,才能不断增强崇尚宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉性和主动性,才能真正使宪法成为全国各族人民的共同行为准则,成为国家稳定发展繁荣的根本保证。

    二、宪法规定了什么

    2012年12月4日是宪法颁布实施三十周年纪念日,北京举行了隆重的纪念大会,习近平总书记作了重要讲话。他深刻指出:“我国宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”1982年宪法的结构是:有一个序言;有四章,第一章总纲,第二章公民的基本权利和义务,第三章国家机构,第四章国旗、国徽、首都,共138条。1982年宪法是在以邓小平同志为代表的老一辈革命家直接领导下制定的。此后又于1988年、1993年、1999年、2004年作出四次部分修改,使我国各项制度更加完善和更加适应中国的实际情况。

    宪法规定的主要内容:

    (一)坚持中国共产党的领导等四项基本原则

    坚持四项基本原则,即坚持马克思列宁主义、毛泽东思想,坚持中国共产党的领导,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,是宪法的指导思想,既是制定宪法、修改宪法的指导思想,也是实施宪法的指导思想。

    在开始研究修宪时,邓小平同志就明确提出,一定要把四项基本原则写入新宪法。怎样写入宪法?当时研究有两个方案:一个是写入宪法条文,一个是写入宪法序言。实际主持宪法修改工作的彭真同志,经过反复考虑提出:把四项基本原则写入宪法“序言”,通过叙述中国近代历史发展的事实,来说明坚持四项基本原则是历史的必然,人民的选择。他指出,20世纪以来,中国发生了四件翻天覆地的大事:一是辛亥革命;二是推翻三座大山,建立中华人民共和国;三是消灭几千年的剥削制度,建立社会主义制度;四是经济建设取得重大成就,基本上建成了独立的、比较完整的工业体系,人民生活有了较大改善。这四件大事,除辛亥革命是孙中山先生领导的外,其余三件都是在中国共产党领导下,在马列主义、毛泽东思想指引下取得的。我们从叙述本世纪以来中国革命和建设的实践中,说明四项基本原则既反映了不以人们意志为转移的客观规律,又是我国亿万人民在长期革命斗争中作出的历史性选择。最后在宪法“序言”中,在叙述上述历史事实的基础上,进而规定:“中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”经过1999年和2004年两次修宪,在序言这一段中又增加了“邓小平理论和‘三个代表’重要思想”。

    宪法序言是宪法的重要组成部分,是宪法精神的集中体现,是具有法律效力的。关于宪法序言是否与宪法条文具有同等法律效力的问题,我国宪法学界有不同看法。许崇德教授(我国宪法学奠基人之一)对这个问题有深刻、权威的见解,他认为,宪法序言和宪法条文一样具有法律效力,违背宪法序言就是违宪。这是因为:第一,宪法是一个整体,决不能把宪法分割成有效力部分和没有效力的部分。全国人大通过宪法时,从整体上赋予了宪法最高法律效力。作为宪法不可分割的有机组成部分,序言当然不能脱离有效的宪法整体而成为没有法律效力的独立体。第二,如果宪法序言的内容没有法律效力,那么“一个中心,两个基本点”的基本路线以及国家重大方针政策就会失去宪法保障。第三,宪法序言相对宪法条文具有指导意义,只有掌握序言的精神,才能深刻了解每个条文的意义和作用。中国共产党在国家的领导地位是宪法确认的。实践证明,把坚持中国共产党的领导等四项基本原则用宪法确立下来是完全必要的。这是全国各族人民团结前进的共同政治基础,是实现国家长治久安、比较能够经得起各种风险、顺利推进改革开放和社会主义现代化建设的根本政治保证。四项基本原则是我们的立国之本。我个人认为,“四项基本原则”入宪,在法律实施上的意义在于:谁反对四项基本原则,谁反对党的领导,谁就在违宪,这是严重的违法问题,而不仅仅是思想认识问题。

    (二)我国的国体和政体

    国体和政体是密切联系的两个概念。国体是国家的阶级性质,即哪个阶级掌握政治权力;而政体是指国家政权的组织形式,即掌握政权的阶级用什么方式来行使国家权力。关于我国的国体,宪法第一条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”宪法将我国的国体确定为人民民主专政。关于我国的政体,宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”我国是人民当家作主的社会主义国家,但不可能13亿人都直接管理国家,怎样保证人民能够真正当家作主,掌管国家权力,需要一种组织形式,这个组织形式,就是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人大都是在选举的基础上产生的,所选出的代表具有广泛的群众基础,包括了各阶层、各地区、各民族、各方面的人士。广大人民群众通过由人大代表组成的人民代表大会参加国家的管理,行使自己当家作主的政治权利。宪法将我国的政体确定为人民代表大会制度。

    国体决定政体,政体是为国体服务的,他们之间的关系是内容与形式的关系,国体是内容,政体是形式。我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是人民奋斗的成果和历史的选择,必须长期坚持,这对于坚持党的领导和社会主义制度、实现人民民主具有决定意义。

    (三)人民代表大会制度

    人民代表大会制度是我国的政权组织形式,即我国的政体,是我国的根本政治制度。根据宪法规定,人民代表大会制度的内容主要包括以下几个方面。

    1.人大与人民的关系。宪法规定,各级人大都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。全国人大和地方各级人大是国家权力机关,行使国家权力。人大的权力从哪里来?来自于人民的授权。人民通过选举,产生代表自己意愿的代表,组成代表机关,代表人民行使国家权力。因此,民主选举是人民代表大会制度的组织基础,也是各级人大的权力源泉。选举权和被选举权是人民行使国家权力的重要标志。按照宪法和选举法规定,选民或者选举单位有权依照法定程序选举代表,并有权依照法定程序罢免自己选出的代表,这对于保证各级人大真正按照人民的意志,代表人民的利益行使权力具有根本性的作用。

    2.人大内部集体和个人的关系。宪法规定,各级人大及其常委会集体行使权力,集体决定问题,严格按照民主集中制的原则办事。宪法规定了各级人大及其常委会的职权。人大及其常委会要按照规定的程序讨论决定问题、履行自己的职责,实行少数服从多数的原则,而不是由一个人或少数几个人决定。在表决中,每个代表和每位常委会组成人员都只有一票,没有特权。这就是通常讲的人大是集体有权、个人无权,和行政机关实行首长负责制完全不同。

    3.人大与“一府两院”的关系。宪法规定,国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对它负责,受它监督。国务院、最高人民法院和最高人民检察院分别作为我国的最高行政机关、最高审判机关和最高检察机关,由全国人大产生,对全国人大负责并报告工作,接受全国人大的监督;地方各级人民政府、地方各级人民法院和人民检察院分别由本级人大选举产生,对本级人大负责并报告工作,接受本级人大的监督。人民代表大会统一行使国家权力,在这个前提下,明确划分国家行政机关、审判机关和检察机关的职责,实行合理的分工负责。这样既保障国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关按照人民的意愿行使职权,时刻接受人民的监督,不违背人民的利益,同时又能使各个国家机关在法律规定的各自职权范围内既独立负责又协调一致地进行工作,形成一个统一的整体。这和西方一些国家实行的“三权分立”体制是根本不同的。

    4.中央和地方的关系。宪法规定,中央和地方国家机构的职权划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。全国人大作为最高国家权力机关,审议决定全国的大政方针;地方各级人大作为地方国家权力机关,在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行,依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设等。全国人大和地方人大之间是法律监督关系和工作联系关系,不是领导和被领导关系。就行政机关而言,作为最高国家行政机关的国务院,统一领导地方各级行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权划分。地方各级人民政府对本级人大负责并报告工作,同时对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国政令统一,地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。就审判机关而言,上级审判机关与下级审判机关之间不是领导和被领导关系,而是审判监督关系,最高人民法院监督地方各级人民法院和专门法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。就检察机关而言,上级检察机关和下级检察机关之间是领导和被领导关系,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。中央和地方的关系还包括中央与民族自治地方的关系,也可以说是中央与特殊地方的关系。宪法规定在中央统一领导下,各少数民族聚居的地方实行民族区域自治,设立自治机关(指人大和政府),自治机关除行使一般同级地方人大和政府的职权外,同时行使自治权,也就是说他们享有比一般同级地方国家机关更大的自主权。需要强调的是,民族自治地方同样实行人民代表大会制度。这些都是中央和地方职权划分原则的具体体现。这样既有利于统一领导,保证国家的统一,又有利于发挥地方的积极性和主动性,加快国家的现代化建设。

    以上四个方面构成人民代表大会制度的主要内涵。对于人民代表大会制度的理解,有些人把它简单地与人民代表大会等同起来。人民代表大会并不等同于人民代表大会制度,这是两个既相关又有区别的概念。人民代表大会是依照宪法和法律行使国家和地方权力的各级国家权力机关;人民代表大会制度是以人民代表大会为核心和主要内容的一整套国家政权组织制度,它不仅包括人民代表大会本身的产生、组织、职权和行使职权的方式,还包括人民代表大会与人民的关系、人民代表大会与其他国家机关的关系以及中央与地方的关系等一整套制度。人民代表大会制度之所以是国家的根本政治制度,集中体现在人民通过人民代表大会制度,把国家的权力牢牢掌握在自己手中,真正实现当家作主。

    宪法除了对根本政治制度作出规定外,还对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度三个基本政治制度作了规定,还对公民的基本权利和义务,国家机构的设置、职权以及运作,国家的基本经济制度,国家的立法体制等,都作了明确规定,还为实行“一国两制”提供了最高法律依据。

    三、宪法的实施

    习近平总书记特别重视宪法的实施。他说:“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”什么是宪法实施?宪法实施是指宪法规范在现实政治、经济、文化和社会生活中的贯彻落实,是宪法生效的实际运行状态。也可以说,宪法实施就是把文本上的宪法变成实践中的宪法,让静态宪法变为“活”的宪法的过程。宪法只有有效实施,才能够真正发挥作用,立宪的目的才能得以实现。

    宪法具有高度的政治性。从我国宪法实施的总体状况来看,执政党一直将宪法作为一个重要的政治文件。因此,政治化实施是我国宪法实施的一个重要特点。宪法的政治化实施中,提高人民群众特别是党政干部的宪法观念和宪法意识具有十分重要的意义。党的十八届四中全会决定设立国家宪法日和建立宪法宣誓制度的举措,彰显宪法权威,有助于提高各级领导干部和社会各界的宪法观念和宪法意识,促进“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”主动地以宪法为活动准则,在宪法范围内活动,保证宪法实施,维护宪法权威。

    宪法除了政治化的实施之外,作为国家的根本法、最高法,也发挥着法律规范的功能。回顾三十多年来宪法实施状况,其中一个重要经验就是通过立法、执法、司法、守法这四个方面来实施宪法。

    一是国家权力机关在立法活动中坚持以宪法为依据,就是对宪法的实施。宪法是法律法规的总依据,同时宪法的规定又通过法律法规予以贯彻落实,宪法中直接点明由“法律规定”或“依照法律规定”的有45处,这都是制定法律的直接宪法依据;宪法中设有直接规定“由法律规定”的条文,也都是立法的根本依据。所以,在推动宪法实施方面,立法担任着重要角色,发挥着重要作用。有人说宪法高高在上,不接地气。加强立法工作,完善中国特色社会主义法律体系,实际就是宪法实施的重要方面。

    二是国家行政机关依法行政,严格执法,就是对宪法的实施。法律法规是依据宪法制定的,实施法律法规在一定意义上就是对宪法的实施。法律法规靠谁实施?在我们国家,离不开党的领导,人民的广泛参与,但行政机关是法律实施的重要主体。在我国,大约80%的法律、90%的地方性法规和所有的行政法规都是由行政机关执行的。“法令行则国治,法令弛则国乱”。依法行政在依法治国、保障宪法实施中具有举足轻重的地位。

    三是国家司法机关依法公正独立行使司法权,就是对宪法的实施。公正是司法的核心价值追求,是法治的生命线;司法是维护社会公平正义的最后一道防线。司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。如果这道最后的防线缺乏公信力,社会公正就会受到普遍质疑,社会和谐稳定就难以保障。正因司法公正的极端重要性,习近平同志多次引用英国哲学家培根的一段话:“一次不公正的审判,其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流,而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”因此,要实现司法公正,提高司法公信力,维护社会公平正义,司法行为必须遵循宪法和法律的规定,这对于保障宪法实施,建设法治国家,具有十分重要的意义。

    四是一切团体组织和公民个人遵守宪法和法律,也是对宪法的实施。全民守法,就是全体人民对宪法和法律的普遍遵守执行。全民守法是依法治国的基础,法治社会建设是法治国家、法治政府建设深度推进的基石。改革开放三十多年来,我国公民的宪法观念、守法意识不断增强,法治理念有了较大提高,但对法治的全民信仰还远未形成,只有增强全社会厉行法治的积极性和主动性,让宪法和法律成为全民信仰,才能最终建成法治社会。

    习近平总书记在向党的十八届四中全会作《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(简称《决定》)的说明中指出,我国目前法治工作的基本格局,包括科学立法、严格执法、公正司法和全民守法四个方面。法治实践中,以上宪法具体实施的四种形式,正是一一对应了十八届四中全会《决定》的四个方面,我认为,这既是目前我国法治工作的基本格局,也是宪法实施的具体体现。

    还有几个与宪法实施相关的问题。

    第一,宪法的稳定与修改问题。宪法作为国家根本法,首先要强调保持稳定。保持宪法的稳定性,是维护宪法权威的重要条件,也是维护国家稳定的重要保证。宪法不稳定,经常修改,不利于宪法观念的普及,也会使群众感到宪法是可有可无的,从而失去对宪法的应有的信任和尊重。历史和当今一些国家的经验教训证明,宪法不稳,丧失权威,群众的思想和行动缺乏依归,是造成国家动荡的重要原因。许多国家的动荡、内乱甚至解体,都与修宪紧密相联。这些教训应当引以为戒。

    但是,保持宪法稳定,并不是说宪法一点也不能动,该修改应当及时修改。随着改革开放的深入,如果宪法的某些具体规定确实已经不适应实际情况,则应当及时修改,否则,要么会阻碍改革开放的发展,要么会致改革开放于违宪境地,最终宪法也会因不适应客观实际而失去权威。只有与时俱进,不断完善,才能更好地维护宪法的稳定,更好地维护宪法的尊严和权威。现行宪法是在党的十一届三中全会后制定的,又经过了四次部分修改,是适应改革开放需要的。当然今后还会进行一些修改、补充和完善,但这些修改、补充和完善只能是一些具体规定方面的,而对国体、政体、国家根本制度、根本任务、根本原则方面的规定则要坚定不移地坚持一百年不动摇。谁要想动摇我们制度的“本根”,那已经不是修改宪法,而是颠覆国家的问题了。前苏联、东欧的演变、解体就是从修改宪法的根本规定即党的领导、社会主义制度等规定开始的。即使对具体规定的修改,也应是非改不可的才修改,能不改应尽量不改。对于改革开放中出现的新事物、新提法,只要是宪法所能包容的,并不与宪法规定直接相抵触,就不必修改宪法,而应通过加强宪法解释来解决。这是党中央历次修宪确定的基本原则。为了保证宪法稳定,宪法对修宪规定了严格程序,一是只有全国人大才能修改宪法,二是只有全国人大常委会或五分之一以上全国人大代表才能提议修改宪法,三是只有全国人大全体代表的三分之二以上多数同意才能通过。

    第二,宪法实施的监督问题。宪法规定,全国人大及其常委会具有“监督宪法实施”的职权(也就是说只有全国人大及其常委会才有权监督宪法实施)。有人提出另设一个与最高国家权力机关的常设机关全国人大常委会平行的“宪法监督委员会”或者宪法法院来监督宪法的实施。这个提议是不符合宪法规定的,如果这样做,就从根本上动摇了人民代表大会制度。因此,这种制度设计是不可取的。其实这个问题早在起草“八二”宪法时,就讨论过了。当年,彭真同志说:“大家关心宪法能不能执行的问题。是不是搞一个有权威的机构来监督宪法的实施……这个问题,在起草宪法的过程中反复考虑过……恐怕很难设想再搞一个比全国人大常委会权力更大、威望更高的组织来管这件事。按照宪法规定,全国人大和它的常委会设六个专门委员会,就是人大和它的常委会认为有违反宪法的问题,就可以交有关的专门委员会去研究。”关于宪法监督问题,党的十八届四中全会《决定》要求的是“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”,而不是在全国人大及其常委会之外另设宪法监督制度。宪法、全国人大组织法和立法法对宪法实施监督的制度、程序以及做法都作了规定,包括全国人大有权改变或撤销全国人大常委会制定的不适当的法律,所谓不适当就是与宪法不一致;全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规;全国人大各专门委员会的工作职责之一是审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规;行政法规、地方性法规公布后30日之内要报备案审查;审查认为与宪法、法律相抵触的,专门委员会、工作委员会发出书面审查意见,制定机关两个月内提出是否修改的意见,修改或者废止了,审查终止,如不修改,专门委员会、工作委员会向委员长会议提出撤销议案,由委员长会议提请常委会审议决定。立法法还规定任何国家机关、社会团体、企业事业组织,包括公民个人,都可以书面向全国人大常委会提出对某部法规审查的建议。今年3月,全国人大修改立法法时在此基础上又作了进一步规定,要求有关专门委员会、工作委员会将审查情况进行反馈,并可以向社会公开。这是对宪法监督制度的重要完善。我们要在全国人大及其常委会监督宪法实施这个大框架内积极探讨完善。比如,也有学者呼吁在全国人大之下设一个和其他专门委员会平行的宪法监督委员会,专职协助全国人大常委会对宪法实施进行监督,这是可以研究讨论的方案,宪法上没有障碍。

    第三,党大还是法大问题。习近平总书记指出,这是一个伪命题。为什么?因为在我们国家,宪法和法律就是在党的领导下制定的,宪法和法律来源于党的政策、主张,宪法和法律是党的政策、主张的定型化。党根据经济社会发展的情况,提出宪法修改的建议,实际上宪法就是党的路线方针政策的最高表现形式,是党的意志最刚性的表达。严格依照宪法办事,就是对党的领导的坚持。违宪之所以是最严重的违法,就在于违宪的本质是违反了党最重要的路线方针政策,动摇了国本、党本。同样,重要法律制定的建议也是由党中央提出来的,经过立法机关审议通过成为国家法律,全国一体遵行。这就是我们所讲的,党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一。关于党和宪法、法律的关系,我们通常讲三句话,党领导人民制定宪法和法律,党又领导人民实施宪法和法律,党自身也在宪法和法律范围内活动。所以,我们实施宪法和法律,实际是执行党的政策主张;我们维护宪法和法律权威,实际是维护党的权威。社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。党的领导是社会主义法治之魂。所以,“党大还是法大”是个伪命题。但总书记同时又指出,“如果说党大还是法大是一个伪命题,那么对于各级党组织、各级领导干部来说,权大还是法大则是一个真命题。”有些领导干部的人治思想、等级观念、特权意识仍未完全清除,直到今天,有些掌握权力的人仍然认为守法只是普通百姓的事情,只要老百姓“听话了”,工作就“好做了”,似乎守法与他们没有关系。这是与宪法精神及法治精神背道而驰的。1997年党的十五大第一次提出依法治国,十五大以前提的“以法治国”,是可以的“以”,用法来治老百姓;十五大提“依法治国”,是依照的“依”,讲依法治国当然首先是要求国家机关及其工作人员要依法,依法治国的精髓是依法治权、依法治官、依法治吏,这是质的改变。一些领导干部置法律于不顾,执法犯法、徇私枉法,不仅不能带头守法,反而恣意践踏法律,把自己手中的权力,当作谋求私利和特权的手段。这些为人民群众所深恶痛绝的腐败现象,严重败坏了党风、败坏了法治、败坏了人民公仆的形象,在人民群众中造成极坏的影响,我认为最严重的后果之一就是极大地挫伤了人民群众自觉守法的积极性。老百姓认为法律是国家机关制定的,国家机关干部都不遵守自己定的法,却要求老百姓守法是不可能的,“你自己不遵守你自己定的法,我为什么要遵守。”一个国家的国民法律素质高不高,首先要看这个国家的国家机关工作人员的法律素质高不高。这两者是密切联系的。我认为,要提高国民的法律素质,首先要提高国家公务员的法律素质。习近平总书记今年2月在省部级干部班的讲话中特别指出,全面推进依法治国,必须抓领导干部这个“关键少数”。他说,领导干部对法治建设既可以起到推动作用,也可能起到致命破坏的作用。在“权大还是法大”这个真命题上,我们要把权力关进制度的笼子里,要不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,提高维护宪法、保证宪法实施的能力。

    我们各级干部特别是领导干部,一定要带头树立宪法意识,恪守和践行宪法确立的社会主义法治基本原则和建设目标,坚定不移地巩固党的执政地位、捍卫社会主义国家政权,在全面推进依法治国的进程中作出更大的贡献。