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关于增强区县人大执法检查实效的思考

2010-1-7

    执法检查是全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会行使监督职权的重要方式和经常性工作,是中国特色社会主义监督制度的重要组成部分。监督法颁布施行后,如何增强人大执法检查的实效一直是各级人大常委会探讨的一个重要课题。本文拟从具体操作层面,结合工作实际,就如何增强区县人大常委会执法检查实效作如下思考。
    一、制定好执法检查计划
    监督法第九条规定,执法检查项目的来源主要有六个途径,但具体如何来确定好执法检查项目,制定好执法检查计划呢?笔者认为,主要把握好以下几点:
    (一)体现一个精神。即“少而精”的精神。截止2009年8月底,现全国现行有效的法律有229件,行政法规682件,加上各地的地方性法规,少则几百部,多则上千部。如果执法检查的项目过多过滥,不但不利于常委会集中精力抓大事、议大事,而且要耗费大量的时间和人力、物力、财力,重点不突出,效果较差,费力不讨好。如果执法检查的项目过少,又起不到举一反三和典型带动作用。因此,根据区县人大常委会的工作实践来看,笔者认为,区县人大常委会最好是每年选取2-3部法律法规进行执法检查。
    (二)坚持两个围绕。监督法第二十二条规定:“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律法规实施情况组织执法检查。”根据这一要求,笔者认为,区县人大常委会执法检查项目的确定和计划的安排,应重点坚持两个围绕:即围绕区(县)委的工作重心和全区(县)改革发展稳定大局,把握好执法检查的正确方向;围绕法律法规实施过程中普遍存在的倾向性问题和关系人民群众切身利益、群众普遍关注、反映强烈的热点难点问题,把握好执法检查的重点。
    (三)抓好三个环节。一是分析筛选。每年11月底,区县人大常委会各工作机构均应对监督法规定的六个渠道所反映的问题进行收集整理分析,认真筛选,然后在每年年底提出下一年度拟开展的执法检查项目建议,并由区县人大常委会办公室汇总,初步形成区县人大常委会下一年度执法检查项目计划(征求意见稿)。二是征求意见。区县人大常委会办公室将区县人大常委会下一年度执法检查项目计划(征求意见稿)印送区县人大常委会各工作机构、各乡镇人大和街道人大工委、“一府两院”及相关部门、常委会各组成人员、部分区县人大代表和群众代表,在征求意见的基础上,形成区县人大常委会下一年度执法检查计划方案(草案)。三是计划确定。区县人大常委会办公室将区县人大常委会下一年度执法检查计划方案(草案)提交主任会议审议通过,最终形成区县人大常委会下一年度执法检查计划,然后按照监督法的有关规定,印发区县人大常委会组成人员并向社会公布,同时,以书面形式通知政府办公室、人民法院、人民检察院以及各乡镇人大和街道人大工委,并印发区县人大常委会各工作机构。
    二、认真做好执法检查前的各项准备工作
    执法检查工作是各级人大常委会的一项重大监督活动,必须精心策划,认真做好执法检查前的各项准备工作。
    (一)制定好执法检查方案。监督法第二十三条第二款规定,“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。”从实践来看,笔者认为,区县人大常委会的执法检查方案应由常委会相关工作机构根据执法检查年度计划和工作需要,就其负责的执法检查项目,在前期调研的基础上,提出执法检查方案(草案),并提交主任会议通过,使其科学合理,切合实际,操作性强。方案至少应包括执法检查的指导思想、内容、方式、执法检查的时间安排和步骤、执法检查组的组建等。在内容上:执法检查的内容不宜过多,要突出重点,一般应集中在法律法规执行情况的几个主要问题上,不要面面俱到,眉毛胡子一把抓。在方式上:既要突出特色,又要善于创新,注重灵活多样。在时间和步骤上:时间要充分,避免过于集中;地点要有代表性,避免过于重复;步骤要合理,任务要明确。在检查组的组成上:按照监督法的规定,要本着精干、效能的原则,人数不宜过多,要轻车简从,一般由区县人大常委会组成人员、区县人大常委会相关工作机构负责人组成,可以适当邀请区县人大代表参加,专业性较强的执法检查还可以邀请有关专业工作者或专家参加,以便更好地听取方方面面的意见和建议。
    (二)搞好法律法规的学习培训。吃透法律法规精神是搞好执法检查的前提。由于执法检查组的成员多数是人大常委会组成人员或人大常委会相关工作机构的负责人,他们当中绝大部分都不是法律方面的专业人才,如果要求每一个执法检查组成员对每一部法律法规都非常熟悉和精通是不现实的。但不熟悉相关的法律法规就去参与执法检查,就犹如瞎子摸象,势必造成执法检查的盲目性,缺乏针对性,检查就难以发现深层次的问题,难以对有关部门的执法工作状况作出正确的观察、判断和评价,也就提不出有针对性的和可操作的监督意见和建议,达不到执法检查的目的和效果。因此不但要在执法检查前为执法检查人员提供相关的学习资料,而且还要通过举办培训班、法律知识讲座等形式对参与执法检查的人大常委会组成人员或人大常委会相关工作机构的负责人以及参加执法检查的工作人员进行相关法律知识培训,不但要求他们自觉学习法律法规原文,而且还要要求他们自觉学习相关配套法规及各地在贯彻实施过程中形成的经验和做法,真正把握其中关键性的条文,吃透法律精神。只有这样,执法检查才能做到有的放矢,减少盲目性,增强针对性,才能避免流于形式。
    (三)召开好执法检查动员会。执法检查动员会或者称执法检查组第一次全体会议的召开是执法检查活动正式开始的重要标志。那么如何召开好执法检查动员会呢?结合工作实践,笔者认为,一是要明确参会的领导和人员。最起码应包括:执法检查组的全体成员、政府的分管领导、涉及法律法规实施的相关部门和单位的负责人以及参加执法检查的工作人员。二是要明确召开动员会的主要目的。即听取法律法规实施主管机关关于法律法规实施情况的汇报,安排部署执法检查工作,统一思想认识。这里需要说明的是,安排部署执法检查工作任务可由执法检查组的组长或副组长来安排,务必讲清执法检查的指导思想、工作原则、重点内容、方式,特别是要讲清执法检查的步骤安排,使参会人员明确执法检查各阶段的具体工作任务,以便认真落实。对于执法检查的动员报告,最好是由区县人大常委会的主要领导来作,特殊情况除外。一方面,常委会主要领导主持常委会的全面工作,可以更好地对执法检查工作提出明确要求,力度是不一样的;另一方面,可以更加充分地体现常委会对执法检查工作的高度重视。三是要加强宣传。人大常委会有关工作机构要组织新闻单位加强对执法检查动员会及整个执法检查活动的宣传,增强执法检查的透明度,提高人民群众对执法检查的知晓度,把人大的执法检查监督置于人民群众的监督之下,改变人大常委会执法检查内热外冷的“暖瓶现象”,营造良好的执法检查氛围。
    三、依法有序地深入开展执法检查工作
    实践经验告诉我们,要提高人大执法检查工作的质量,增强人大执法检查的实效,就必须开拓创新,依法有序地深入开展执法检查工作。
    (一)切实转变工作作风。执法检查的过程本应是一个深入调研,了解实情的过程。但从全国各地人大执法检查的实践来看,一般都或多或少存在“到部门多,深入基层少;听汇报多,深入调查少;讲好话多,指出问题少;就事论事多,剖析原因少”等现象,蜻蜓点水,走马观花,很难看到真相、听到真话、掌握实情,难以发现执法中的突出问题,找不到产生这些问题的原因,当然也就提不出切实可行的监督建议和修改、完善法律的意见。因此,笔者认为,切实转变工作作风。关键是执法检查组要树立实事求是、求真务实的工作态度,坚决克服走过场、图形式的做法,轻车简从,避免“热热闹闹搞检查,认认真真走过场”,真正深入实际、深入群众、深入基层,注重实效,把人民群众赞不赞成、满不满意作为执法检查的一个重要标准。
    (二)创新执法检查方式。创新是人大工作的内在要求。但长期以来各地人大的执法检查大多是提前通知被检查单位做好“准备”,检查时到所确定的检查地点走一走,看一看,然后再听听“汇报”,最后再肯定肯定成绩,提提建议,检查就算结束。这样的执法检查看似轰轰烈烈,场面很大,但实际上效果较差,不可能真正了解到真实情况。因此,必须积极创新执法检查的方式。笔者认为,区县人大常委会执法检查可以作以下探索:一是将区县人大执法检查与乡镇人大、街道人大工委相关议题调查了解相结合。按照监督法的规定,乡镇人大、街道人大工委不具备执法检查的主体资格,也就是说,区县人大常委会的执法检查不能进行上下联动。但执法检查工作涉及面广,执法检查组不可能对每一个地方都进行检查。为了解决这个问题,区县人大常委会在开展执法检查时,可以要求乡镇人大、街道人大工委对相关法律法规在该辖区的贯彻实施情况开展调查,然后将调查了解情况书面反馈执法检查组,这样不仅可以充分发挥乡镇人大和街道人大工委在执法检查中的作用,而且更有利于执法检查组全面掌握和了解法律法规在本行政区域内贯彻落实的情况。二是将集中检查与个别走访相结合、明察与暗访相结合,除了运用听取汇报、实地察看、查阅资料、召开座谈会等常规性的执法检查方式外,还可以开设热线电话、开展问卷调查、设立电子邮箱等,全方位、多角度,深入细致地了解有关情况。
    (三)交换执法检查意见。从某种意义上讲,交换执法检查意见应是执法检查过程中一个必不可少的环节。从实践来看,各地人大常委会在执法检查中发现的问题主要是在执法检查报告中进行反映、反馈,但是执法检查报告中所列问题往往比较原则,包括不了执法检查组在执法检查过程中发现的全部问题,特别是有些不便于在执法检查报告中反映的问题。因此,笔者认为,在执法检查组不能直接对检查中发现的具体问题进行处理的情况下,要解决这个问题,可以在执法检查结束后,由执法检查组将执法检查中发现的所有问题进行认真汇总整理,专门召开一次执法检查意见交换会议,与法律实施的主体机关进行意见交换,并将问题整改情况作为跟踪监督的一个重要内容。对于执法检查中发现的重大典型问题,则可以按照监督法的相关规定进行处理。
    (四)形成执法检查报告。监督法第二十六条规定,“执法检查结束后,应当及时提出执法检查报告,经主任会议决定,提请人大常委会会议审议。”所以执法检查报告写得好不好,可以说是执法检查成效的一个重要反映。笔者认为,一个好的执法检查报告既有对法律法规贯彻实施取得成效的客观评价,又有存在问题的真实反映,还有针对性强,有可操作性的建议和意见。切忌讲成绩长篇大论,洋洋洒洒,讲问题遮遮掩掩、不痛不痒,提建议含含糊糊、原则抽象,既不便于有关执法机关整改落实,也不便于人大常委会跟踪监督。
    四、审议好执法检查报告
    充分发扬民主,审议好执法检查报告,是执法检查工作的一个重要环节。但从实践来看,区县人大常委会在召开常委会会议时,有时会期安排太紧,没有足够的时间让常委会组成人员审议发言,想发言的同志不能发言,审议不充分;有时由于审议的议题专业性太强,比如:财政预算方面的议题,如果没有参加调研和认真研究调研报告和执法检查报告,绝大部分组成人员又难以发言。为了解决好这个问题,审议好执法检查报告,笔者认为,要注意把握以下几个方面:
    (一)要合理安排常委会会议的会期。特别是有审议专项工作报告、执法检查报告等重要议题时,要尽量给常委会组成人员留足审议发言的时间,会期不要安排得太紧。
    (二)要创新审议发言的方式。可以推行常委会组成人员分组审议的办法,分组审议时要求参会的每个常委会组成人员必须发言,并严格执行限时发言制度,这样既可以充分发扬民主,保证每个组成人员都能发言,又可以提高审议质量。如果不便采取分组审议的办法,也要尽量保证想发言的常委会组成人员能够发言,使执法检查报告的审议更加充分。
    (三)审议发言要突出重点。常委会组成人员在审议发言时要敢于触及矛盾,找准执法中存在的突出问题,不能成为执法部门的代言人,将审议发言变成为执法部门解决人、财、物的讲演,对执法部门履行职责出现的执法过错,碍于情面不闻不问,你好,我好,大家好。
    (四)要形成好审议意见。一是常委会会议结束后的规定期间内,常委会的相关工作机构应根据执法检查情况和常委会组成人员审议执法检查报告时的审议发言情况,汇总整理,形成文字简短、语言精炼,针对性和操作性强的审议意见,经主任会议通过后,连同执法检查报告函送政府、人民法院或者人民检察院,同时抄送相关工作机构、部门和单位,以便相关部门认真整改落实和人大常委会跟踪监督。二是可以对常委会组成人员的审议发言进行速录,由常委会相关工作机构整理并经常委会组成人员确认后,连同执法检查报告、审议意见一并函送政府、人民法院或者人民检察院,同时抄送相关部门和单位,以便相关部门在认真整改落实时参考。
    五、抓好跟踪监督工作
    执法检查的后续跟踪监督是执法检查工作的重要组成部分。从目前的情况来看,执法检查工作还是比较注重执法检查的过程,对于审议意见落实得好不好、是否真正落实到位,往往缺乏有效的跟踪监督,多数是文来文往,落实在文件上。特别是对执法检查中发现的一些重大问题,缺乏有效的跟踪问效监督手段,很大程度上影响了执法检查的效果。笔者认为,要解决这一问题,重点应把握以下几点:
    (一)依法公开执法检查情况。执法检查情况的公开有利于公众获取相关信息,提高工作透明度,这既是现代文明社会的需要,也是建设社会主义民主政治的重要内容。根据监督法第二十七条规定:“常务委员会的执法检查报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告,向本级人民人民代表大会代表通报并向社会公布。”这样做不仅有利于提高执法检查的透明度,而且有利于把执法检查情况和审议意见的整改落实情况置于社会和舆论的监督之下,促进相关部门和单位认真落实整改。同时,公开的形式要努力实现多样化,可以采取媒体、报刊、网络等多种方式进行全方位、多角度的公开。
    (二)健全完善跟踪监督的工作机制
    健全完善执法检查跟踪监督机制,是执法检查取得实效的重要保证。要根据监督法中“对人民政府、人民法院或人民检察院向常务委员会提出的研究处理情况报告,必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议,或者由常务委员会组织跟踪检查;常务委员会也可委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。”的有关规定,积极探索建立完善审议意见交督办制度、整改落实情况反馈制度以及跟踪检查制度等,紧紧抓住重点法律、抓住关系区县工作大局和改革发展稳定全局的重点领域,对关系人民群众切身利益、群众普遍关注、反映强烈的突出问题,采取切实有效的跟踪监督措施,深入持久地开展跟踪检查。一次检查没解决,就检查两次;两次检查没解决,就检查三次;一直抓到问题基本解决,抓出实效。
    (三)严格责任追究。对那些敷衍塞责、不认真落实人大常委会审议意见或决议、决定的,要敢于和善于按照相关规定严格追究被监督机关的责任和本级人民代表大会选举或者人大常委会任命的国家机关工作人员的责任。只有这样才既可以确保执法检查取得实效,又可以树立地方国家权力机关的权威。(作者系重庆市涪陵区人大常委会法工委副主任)
  
来源: 中国人大网 2009年12月30日 责任编辑: 苏大城