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常委会会议

关于《洛阳市龙门石窟保护管理条例》执法检查情况的报告

2019-12-25

——20191224日在市十五届人大常委会第十一次会议上

市人大常委会执法检查组

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

 为推动《洛阳市龙门石窟保护管理条例》(以下简称《条例》)的深入贯彻实施,按照市委工作安排和市人大常委会第17次主任会议决定,自9月开始,执法检查组在市人大常委会王松涛、刘冠瑜两位副主任的领导下,组织开展了《条例》执法检查活动。现将有关情况报告如下:

 一、执法检查工作开展情况

 (一)制定实施方案。根据市委要求市人大常委会依法依规对2013年1月1日批准实施的《条例》执行情况进行一次全面检查的督办通知,我们在王松涛副主任的领导下,及时与龙门管委会进行了沟通,对照《条例》,制定了《洛阳市人大常委会检查<洛阳市龙门石窟保护管理条例>贯彻实施情况实施方案》(草案),经9月18日市十五届人大常委会第17次主任会议通过后,以正式通知印发市政府和龙门管委会。

 (二)组织开展暗查。10月下旬,先后2次组织部分检查组人员,在不与龙门管委会事先打招呼的情况下,以普通游客的身份赴龙门园区进行实地暗查。

 (三)听取工作汇报。11月7日,市人大常委会执法检查组召开会议,在刘冠瑜副主任带领下,专题听取了龙门管委会前期开展《条例》自查自纠情况汇报。根据自查自纠情况,要求管委会对照《条例》中的共13条内容逐条检查、查找问题,并结合自查自纠中查摆出来的问题和前期检查组人员暗访时发现的问题,制定整改措施,形成整改台账。

 (四)实地检查座谈。11月26日,市人大常委会执法检查组在刘冠瑜副主任的带领下,通过实地查看、查阅资料、听取汇报等形式,到龙门园区开展了实地检查;并召开座谈会,分别就文物的保护与利用、景区的建设与提升、保护区域内工程建设、违法行为的治理等进行了深入讨论和交流。

 (五)进行知识测试。利用到龙门园区进行实地检查之机,组织对龙门管委会班子成员、机关干部和普通职工共 50 人进行了《条例》等相关知识的理论测试。

 (六)撰写执法检查报告。综合暗查、龙门管委会汇报、实地检查等了解发现的情况,检查组进行了深入分析研究,认真撰写了执法检查报告。

 二、《条例》贯彻实施情况

龙门管委会在《条例》的贯彻实施中作了大量工作:

(一)持续开展普法宣传,法规意识比较明显。一是借助现代传媒开展宣传。通过龙门管委会官方网站、官方微博、官方微信等新媒体和文化遗产日等重要节日进行法制宣传。二是免费发放宣传读物。以社区共建与志愿服务活动为抓手,为社区捐助《条例》等龙门石窟读物,并对《条例》内容进行宣讲。三是组织开展《条例》学习。人大常委会执法检查期间,龙门管委会再次翻印《条例》1500本,发放给单位全体人员,做到人手一本;同时,组织进行了《条例》知识测试,极大地增强了园区职工的《条例》意识。

 (二)持续做好安全防范,安防措施比较牢固。一是深入开展巡查检查。严格落实监控室值班制度及夜间安全巡更,每天对石窟区文物安全、文物施工工地和考古工地的安全情况进行检查。安排2名专职文保员以及8名业余文保员采取定期和不定期相结合的方法进行经常性检查,及时制止危害行为,确保文物安全。二是建立技术防范系统。在龙门西山、东山边界建立防越报警系统和重点洞窟入侵防盗报警系统,并实时对安防系统功能进行更新提升;投入经费950余万元,分四期建成了世界遗产监测预警体系,极大地强化了龙门石窟区域环境和文物本体病害定量或定性监测的能力,实现了人防、技防和物防相结合的综合防卫体系。三是定期组织安防演练。制定安全防范应急预案,积极开展安全知识培训及演练,努力提升全体职工的安全意识、应急反应及履职能力,确保龙门石窟核心景区安全。

 (三)持续开展文物保护,传承交流扎实推进。一是科学编制保护方案。邀请中国工程院院士、中国建筑西北设计院总工张锦秋先生担纲总设计师,依据《龙门石窟区规划》和《龙门风景名胜区总体规划》,编制了《龙门石窟前区综合整治方案》。二是认真做好保护修缮。用锚杆加固、化学灌浆等工程技术手段,实施了粘接加固为主的岩土保护工程,重点进行了龙门石窟濒危坍塌窟龛岩体的抢救性保护;修建了保护围墙、游览栈道,加固了大部分岩体洞窟,开展了包括双窑洞窟修复、东西两山洞窟渗漏水综合治理等石窟日常维护保养工作,石窟的稳定性和洞窟渗漏在一定时期内得到改善。三是努力开展考古发掘。对唐代香山寺遗址、石碑窝、无梁庙、奉先寺遗址北台地、东山擂鼓台等进行了考古发掘,完成了《龙门石窟考古报告——东山擂鼓台区》(六册)出版发行。四是深入开展文化、学术交流。与洛阳师范学院签订战略合作协议,启动“数字龙门”首期合作项目;创办了“龙门石窟名家讲坛”,邀请国内外知名专家学者开展专题学术讲座;组织开展了“龙门佛光—河南佛教艺术展”、“龙门石窟佛教艺术展”等龙门石窟艺术展活动,并联合敦煌研究院、云冈石窟研究院,共同筹办“中国东方石窟艺术精品展”巡展,扩大龙门文化遗产的传播力和影响力。

 (四)持续强化景区管理,环境设施不断提升。一是认真清理环境卫生。始终坚持“四个不停(管理人员不停转、不停记,保洁人员不停扫、不停捡)”,卫生实行跟随式保洁服务,辖区内垃圾实施统一清运及垃圾压缩处理,做到每天日产日清。二是不断完善服务设施。在游客中心及游客聚集区配备免费无障碍设施、儿童推车、热水、城市书屋、母婴室、第三卫生间以及宠物寄存等;对景区游客服务中心、讲解接待、停车场、道路交通、餐饮场所、休息设施等服务功能进行了全面提升。三是严格审批相关活动。对在景区内外开展的拍摄活动、群众性活动,严格依法履行报批手续,并安排专人在场指导监督。大型群众性活动,除严格履行管委会报批手续外,并按照相关规定向市公安机关报备。四是加速推进污水治理。组织编制了《园区污水排放专项规划》,投资1.25亿元,以伊河污水治理为核心,先后完成截流排污口一个,新建污水主干管11465米。龙门景区伊河两岸污水主干管全部建成并接入下游市政管网。五是深入治理周边环境。不定期组织园区城管局、市场监管局、办事处和龙门派出所、交警大队等单位开展联合执法,在重点时节及旅游高峰期增加巡查管理频次,严厉打击景区内出租车违规载客、私家车非法营运、三轮车载客、野导拉客、围客兜售、店外经营、流动商贩等违规行为。今年来,已拘留野导人员4名,暂扣非法营运私家车17辆、拉客三轮车65辆,劝阻教育围客兜售人员百余人次。

 (五)持续规范旅游服务,服务质量不断提升。一是标识牌规范清晰。严格按照GB/T10001公共信息图形符号标准和5A级旅游景区标准制作标识牌。标识牌设置位置合理、语言易懂、图形符号清晰、外文应用准确规范。二是收费明码实价。景区内所有经营点所售商品均做到明码标价;电瓶车、游船、停车等服务收费项目,严格按照市发改委批复的文件执行,收费标准及运营路线在显著位置向游客公示。三是游客投诉方便快速投诉机制健全,旅游投诉管理部门明确,制定了《龙门石窟景区游客投诉处理管理办法》,在景区门票、游客中心、景点等重要部位公示投诉电话,24小时受理游客投诉。

 三、存在问题

 (一)景区内无关建筑物的拆除、迁出还比较缓慢。虽然拆除了石窟保护范围和建设控制地带内的部分违建,但仍有部分违建没有拆除;景区内已经建设的10家国有和集体厂矿企业等尚在外迁洽谈,外迁工作进展不快。

 (二)地下水资源开采的治理效果不明显。龙门常村煤矿长期采煤,大量排水;龙门西山有地热井17口,虽然大都在市政府相关部门办理了取水许可证, 但均无地热采矿许可证(龙门园区地热井开采单位和数量见附件1),缺乏统一规划、统一管理。对这些造成景区泉水干涸断涌、生态环境恶化的水资源开采问题,尽管一直在协调,但解决办法不多、治理力度不够、效果不够明显。

 (三)科研人才队伍力量不强。石窟保护研究的激励机制不够完善,人才不足,尤其是石窟保护方面的高端研究人才严重匮乏,科研成果少,在全国“石窟保护”方面有影响的科研成果几乎为零;田野文物研究保护、数字化工作、文旅融合等推进缓慢。

 (四)严格执法不够到位。对园区内存在的相关违法行为,虽然管委会多次组织过相关部门进行了联合执法,但由于市直有关部门的授权有的不彻底、有的已于去年底到期,加之龙门园区行政编制人员少、开展执法人员不够、处罚难落实等影响了执法效果,相关违法行为得不到强有力打击,像非法登山、捕鱼、野导拉客、围客兜售、三轮车非法营运等问题屡有发生(市直委托单位、委托事项和权限情况见附件2)。

 四、几点建议

 (一)提高认识,努力推进《条例》深入贯彻落实。《条例》是做好龙门石窟和龙门景区保护和管理的主要法规和依据。龙门管委会作为《条例》的具体贯彻落实者,一方面,要主动去学习、研究《条例》,掌握《条例》精神,大力推进《条例》的全面落实,让按《条例》办事成为自觉行为;另一方面,要不断创新宣传手段,采取多种形式,积极做好《条例》的宣传和普及,让景区和周边群众、相关单位等知道《条例》,了解《条例》主要精神,自觉规范行为,积极搞好配合,共同努力做好相关工作。

 (二)统筹谋划,积极推进园区规划建设。一方面,对石窟保护范围和建设控制地带内剩余违建部分,要认真排查,结合园区整村改造工程加快推进;已经建设的10家国有和集体厂矿企业的外迁,要积极协调,加快进程,早日完成外迁工作。另一方面,对龙门园区位于城市规划区之外,其区域范围均不在《洛阳市第四期城市总体规划》范围内,建设发展受制约的瓶颈问题,建议市政府协调有关部门将龙门园区整体纳入洛阳市国土空间总体规划中通盘考虑;同时,结合洛阳市国际文化旅游名城建设和龙门在全市乃至全省的文化旅游龙头定位,编制出龙门园区专项全域空间规划,破解龙门园区建设发展困局。

 (三)齐抓共管,加大地下水资源开采的治理力度。对龙门周边长期采煤、大量排水的龙门常村煤矿和地下热水资源开采单位,龙门管委会要加强监测,进行制止和治理,防止进一步恶化。同时,建议市政府高度重视相关问题,协调有关部门进行一次地下热水资源利用集中整治,对手续不全的企业,要责令整改,甚至关停,从根本上解决地下热水资源管理混乱的问题。

 (四)创新机制,大力加强研究院人才队伍建设。市政府和龙门管委会要进一步理顺、放活研究院人才管理体制和激励机制,提高研究人员的工作环境和研究氛围。要继续深化同郑大、洛阳师院的合作,建立合适的互聘、共享、人才培养等制度,用好项目带头人。要突破用人体制限制,引进招聘石窟保护研究方面的高端人才。要着力提升现有科研人员水平,鼓励研究院青年科研人员继续提升文凭、共享龙门基础学术资料,逐步提高科研水平。要深入开展好研讨和交流,不断拓展视野、提高层次。

 (五)强化责任,扎实推动执法工作落到实处。2019年11月28日,市人民政府向社会发布了《关于确认市本级部门行政执法主体资格的通告》(洛政通[2019]14号),指出:“龙门石窟文化园区根据《洛阳市龙门石窟保护管理条例》等法律法规授权,在龙门石窟管委会辖区内依法行使相关管理职权时,具有行政执法主体资格。”这为龙门管委会开展执法工作提供了充分的法律依据和明确的政府授权。龙门管委会要认真履行好政府赋予的执法主体资格,快速整合相关资源,调动各方力量,主动作为,严格执法,努力提高执法效果,确保各种违法行为得到有效治理,园区管理和周边环境得到根本好转。同时,建议市政府及时协调市直有关部门进一步落实好行政执法委托事项,为龙门管委会提高执法效力创造条件。

 (六)积极作为,加快龙门西北服务区建设进度。龙门景区西北服务区是《龙门石窟世界文化遗产园区发展战略规划》中确定的景区主入口配套服务设施,是龙门大道南端的重要景观节点。服务区项目一期从2014年陆续开工建设以来,因土地证、环评、消防、文物手续审批等原因,部分项目一度遭受停工,工程进度遭到延缓,至今仍有部分项目尚未完工。建议政府协调相关部门加大工作力度,协助做好相关手续办理;龙门管委会要主动争取各方支持,加速推进项目建设,确保项目建设尽快完工,早日投入使用。

    (七)完善法规,适时做好《条例》的修改和补充。《条例》自2013年1月修订实施以来已满7年。《条例》的实施,为石窟文化的保护、景区的发展起到了很好的促进作用,但随着时空变化和社会发展,出现了一些新情况、新问题。如龙门石窟核心景区内经常有直升飞机超低空往返飞行,飞机轰鸣的噪声严重影响景区环境,对世界文化遗产和游客的人身安全构成潜在威胁等,《条例》没有相应规定和说明,治理起来缺乏依据;同时,《条例》中的部分内容,在执行中存在难把握、不好操作的问题。如《条例》对影响龙门石窟泉源的地下水资源开发利用和矿山开采工程,未明确由哪个部门作出评估和进行处理,实际操作起来难度较大等等。对于这些问题,建议适时组织对《条例》进行修改和补充,使其更加科学合理,更好地促进石窟的保护和景区的管理,促进园区发展。

以上报告,请予审议。