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时政聚焦:二十年磨一剑

2008-5-6

□ 徐小川

  2006年8月27日下午,十届全国人大常委会第二十三次会议在北京人民大会堂举行全体会议。人们关注已久的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》在161人到会的情况下,以155人赞成高票获得通过。同日,国家主席胡锦涛签署主席令予以颁布,自2007年1月1日起施行。
  二十年磨一剑!
  监督法起草的过程
  制定监督法的工作,从1986年六届全国人大开始酝酿研究。
  1985年9月,全国人大常委会办公厅有关机构的一份调查报告,反映了地方人大工作特别是监督工作中遇到的一些问题和困难。全国人大常委会办事机构到各地进一步的调查后,于1986年8月起草了关于加强人大工作几个问题的文件。彭真委员长认为,现在正在进行政治体制改革,在涉及体制上的一些问题没有解决前,全面讨论人大问题的条件还不具备。他提出,当前要对人大监督问题,人大常委会联系代表、代表联系选民问题等开展调查研究。根据委员长会议的决定,在陈丕显、黄华副委员长的主持下提出了加强人大监督工作的初步意见。 
  1988年3月,七届全国人大一次会议召开。陈丕显副委员长在全国人大常委会工作报告中指出,要从政治体制改革和建设社会主义民主政治的高度,进一步提高对人大监督工作的认识。同年7月,七届全国人大常委会工作要点规定,要制定有关监督方面的法律。
  1990年,七届全国人大常委会党组向中共中央提出了关于制定监督法的建议。1990年5月,根据党中央的要求,七届全国人大常委会成立监督法起草小组,开始监督法的第一轮起草工作。经过几个月调研,征求意见,两易其稿,1990年10月下旬,起草组拟出了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(草案)》。为了适应人大监督工作需要,积累实践经验,八届全国人大常委会在乔石委员长的主持下,于1993年9月通过了《关于加强法律实施情况检查监督的若干规定》。
  1996年10月,八届全国人大常委会再次成立了监督法起草小组,全面启动第二轮起草工作。七易其稿,起草小组于1997年8月完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(试拟稿)》。
  1998年3月,李鹏当选为全国人大常委会委员长。在4月初听取全国人大法律委员会工作汇报时,李鹏委员长明确提出要制定监督法。当年底制定的《九届全国人大常委会立法规划》继续列入了监督法立法项目。在1999年3月,九届全国人大二次会议上,许多代表再次对全国人大常委会的监督工作提出意见并提出抓紧制定监督法的多件议案。会议期间,李鹏委员长到浙江等代表团参加审议时提出,人大要把监督工作放在与立法工作同等重要的位置。1999年4月召开的九届全国人大常委会第九次会议闭幕会上,李鹏委员长指出,监督法是一部非常重要的法律,起草工作量很大,有一定难度,出台要有一个过程。但即使有难度,也必须努力去做。1999年7月,九届全国人大常委会第三次成立监督法起草小组,开始第三轮起草工作。经过三年多努力,反复调研,十二易其稿,完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》。这个草案既有监督权力的规定,又有监督程序的规定,除部分条款外,绝大多数内容现行法律都有规定。
  2002年8月,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》首次提请审议。从审议和各方面意见看,普遍认为制定监督法十分必要,但对监督法草案的一些重大问题意见分歧较大。
  2004年8月,根据各方面的意见,经对监督法草案作适当修改后,十届全国人大常委会第十一次会议对草案再次进行审议。在这次审议中,意见分歧仍然较大,但有两点共识:一是认为人大监督工作要从中国国情出发,必须坚持党领导的原则,必须坚持集体行使职权的原则,必须坚持依法办事的原则。二是建议继续认真研究。根据常委会领导的要求,法律委、法工委于2004年12月组织专门工作班子,开展调查研究,负责监督法草案修改工作。
  2006年6月进行三审,名称改为《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督法(草案)》。2006年6月6日,胡锦涛总书记在中南海怀仁堂亲自主持召开党外人士座谈会,专门就监督法草案修改稿同各民主党派中央、全国工商联领导人以及无党派人士坦诚交谈,征求意见。他强调,制定监督法,有利于坚持和完善人民代表大会制度、更好地发挥这一制度的特点和优势,有利于健全人大监督机制,有利于促进依法行政、公正司法,也有利于推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。监督法经全国人大常委会审议通过后,要切实保证这部法律得到正确实施。
  2006年8月进行四审,名称改为《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法(草案)》,8月27日表决通过。
  督法的主要内容
  1、听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告
  监督法规定,各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级“一府两院”的专项工作报告。常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。
  关于对人民法院和人民检察院的监督,近年来地方带有一定普遍性的做法是,对人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题,有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构、有些由主任会议或者分管副主任转交“两院”依法处理,有些地方称其为“个案监督”。由于这种做法不是由人大常委会集体行使监督权,因此,实际上并不是“个案监督”,而属于处理信访的工作问题,监督法对此没有作规定。人大常委会对“两院”的工作监督,主要是通过听取和审议“两院”的专项工作报告、执法检查报告等形式,督促司法机关完善内部监督制度,重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题。   
  2、计划和预算监督
  监督法在同预算法、审计法和全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定相衔接的基础上,主要增加规定了以下内容:一是常委会对决算草案和预算执行情况报告重点审查的内容,包括:(1)预算收支平衡情况;(2)重点支出安排和资金到位情况;(3)预算超收收入的安排和使用情况;(4)部门预算制度建立和执行情况;(5)向下级财政转移支付情况;(6)本级人大关于批准预算的决议执行情况。二是常委会每年审查和批准决算的同时,听取和审议本级政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。三是根据“十一五”规划纲要的规定,增加规定:国民经济和社会发展五年规划经人大批准后,在实施的中期阶段,政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的,政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。
  3、法律法规实施情况的检查
  依据宪法和有关法律的规定,人大常委会负有保证宪法和法律、法规的遵守和执行的职责。为此,监督法规定:常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排执法检查。全国人大常委会和省一级人大常委会根据需要,可以委托下一级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。执法检查结束后,执法检查组应当及时提出执法检查报告,由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由本级政府、法院或者检察院研究处理。
  4、规范性文件的备案审查
  立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销已经作了规定。根据现实需要,监督法重点对以下两方面作出了规定:第一,依据宪法和有关法律的规定,县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令。针对实际中一些地方的决议、决定或者发布的命令存在超越职权、明显违法(如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等)的情况,监督法规定:县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:(1)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;(2)同法律、法规规定相抵触的;(3)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。第二,最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中的具体应用法律的解释,应当报全国人大常委会备案。国务院、中央军事委员会和省级人民代表大会常委会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,最高人民法院或者最高人民检察院认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人大常委会提出进行审查的要求。其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民也可以向全国人大常委会提出进行审查的建议。
  5、审议和决定撤职案
  地方组织法第四十四条规定:县级以上地方各级人大常委会可以“在本级人民代表大会闭会期间,决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务;决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长,人民检察院分院检察长的职务”。地方组织法没有对县级以上地方各级人大常委会行使上述职权的程序作出规定。参照地方组织法关于人大代表联名提出罢免案的处理程序,监督法对这一问题作了完善,规定:县级以上地方各级人民政府、人民法院和人民检察院、常委会主任会议和常委会组成人员五分之一以上书面联名,可以向常委会提出对法律规定人员的撤职案。其中,常委会组成人员五分之一以上联名提出的撤职案,由主任会议决定是否提请常委会审议;或者依法组织特定问题的调查委员会,由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。